26 июля 2012 г. группа из шести членов нижней палаты российского парламента - Государственной думы - из прокремлевской партии «Единая Россия» - внесла на рассмотрение проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Первое слушание законопроекта состоялось в Думе 6 июля, а второе и третье - 13 июля. Закон должен быть одобрен Советом Федерации, верхней палатой парламента, и подписан президентом прежде, чем он вступит в силу.
Эти изменения законодательства, касающиеся деятельности некоммерческих организаций (НКО) в России, означают дальнейшее подавление гражданской активности в России, сужение демократического пространства и неправомерное ограничение свободы объединений. После вступления в силу они создадут существенные административные препятствия, повлекут усиление бюрократического давления, угрозу экономической эффективности и снижение независимости НКО, а также предоставят властям новые возможности подвергать независимые гражданские организации по всей стране произвольному преследованию и давлению.
Принятый закон потребует от всех российских НКО, получающих финансирование из-за рубежа, будь то в виде денежных средств или имущества, напрямую ли либо через российскую финансирующую организацию (которая в свою очередь финансируется из зарубежных источников), зарегистрироваться как «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента». Уточнятся, что данное требование касается тех НКО (но не политических партий), которые «участвуют в политической деятельности».
Многочисленные критики закона считают, что предложенные изменения законодательства направлены в первую очередь против НКО, противодействующих нарушениям прав человека, коррупции, нарушениям избирательной системы, и занимающихся защитой окружающей среды. Еще одним указанием на то, что именно на них направлено принятие закона, и в этом состоит его цель, является уточняющее положение, согласно которому только НКО, участвующие в политической деятельности, должны будут регистрироваться как организации, «выполняющие функции иностранного агента». Это положение гласит, что НКО
считается участвующей в политической деятельности, если, несмотря на цели и задачи, указанные в учредительных документах, она занимается (в том числе путем финансирования) организацией и проведением политических мероприятий с целью оказать влияние на принятие решений органов государственной власти, направленных на изменение реализуемой ими общественно-государственной политики, а также формировать общественное мнение с аналогичной целью.
Очевидно, что под столь широкое определение подпадает очень широкий спектр негосударственных общественных организаций, в том числе, фактически, любые НКО, занимающиеся вопросами прав человека, которые не преследуют никакой политической идеологии и политических целей в обычном их понимании (например, мобилизацию электората или успех избирательной компании). Под то же определение подпадают многие другие организации, в том числе благотворительные, к примеру, стремящиеся повлиять на государственную политику по ряду вопросов, начиная от борьбы с бездомностью или охраны детства до сохранения культурного наследия.
Угроза для свободы объединений
Новый закон содержит возможности для незаконного ограничения права на свободу объединений со стороны НКО, получающих финансирование из-за рубежа, путем угрозы организациям, а также их отдельным членам, введением ряда дополнительных и чрезмерно обременительных административных требований, жесткого административного и уголовного наказания за отказ от их соблюдения. В пояснительной записке авторы законопроекта настаивают на том, что он направлен на повышение прозрачности и обеспечение «должного общественного контроля» над деятельностью финансируемых из-за рубежа НКО, которые участвуют в политической деятельности на территории Российской Федерации. Однако это утверждение игнорирует тот факт, что на деятельность всех работающих в России НКО уже распространяются существенные нормативные требования Федерального закона «О некоммерческих организациях», и они уже должны отчитываться соответствующим регистрационным и налоговым органам о своей деятельности, предоставлять финансовую отчетность, размещать отчеты о своей деятельности в сети «Интернет», а также предоставлять такую информацию иным лицам по требованию. Соответствующие государственные органы уже обладают достаточными полномочиями для проведения финансовых и иных проверок российских и иностранных НКО, работающих в Российской Федерации.
Согласно предложенному законопроекту НКО должны будут уведомить соответствующие государственные органы как о планируемой «политической деятельности», так и о намерении «выполнять функции иностранного агента», и сделать это до того, как получающая зарубежное финансирование НКО начнет принимать участие в такой деятельности, или ее ожидает суровое наказание.
НКО, которая должна будет зарегистрироваться как организация, «выполняющая функции иностранного агента» согласно новому закону, также обязуется предоставлять в соответствующие органы регистрации (на текущий момент это Федеральная регистрационная служба) подробный отчет о своей деятельности два раза в год и общий финансовый отчет раз в квартал, а также будет раз в год подлежать обязательному финансовому аудиту. Все это очень существенно повысит и так уже ощутимое административное бремя, которое несут НКО, и повлечет за собой значительные финансовые расходы, тем самым отвлекая важнейшие ресурсы от основной деятельности организации. Такие НКО также будут подвергаться регулярным (максимум раз в год) проверкам и, кроме прочего, внеплановым проверкам в случае несвоевременного предоставления требуемой отчетности, при возникновении подозрений о присутствии в их деятельности признаков экстремизма (подозрения такого рода, согласно существующему в России законодательству в области противодействия экстремизму, иногда выдвигается произвольно, в том числе против легитимных негосударственных общественных организаций), или после получения прокуратурой жалобы в отношении определенной НКО (в том числе от физического лица).
В соответствии с новыми законодательными изменениями несоблюдение любого из этих требований влечет суровое административное и уголовное наказание, включая большие штрафы (от трех до трехсот тысяч рублей для физических лиц и до миллиона рублей для организаций в зависимости от сути нарушения) и даже тюремное заключение некоторых членов НКО (до двух лет за «злостное нарушение» требования зарегистрироваться как организация, «выполняющая функции иностранного агента»).
Данные изменения представляют угрозу праву на свободу объединений, гарантированного Всемирной декларацией прав человека, а также многочисленными международными и региональными договорами, стороной которых выступает Россия. Запрещается налагать ограничения на реализацию данного права кроме ограничений, предусмотренных законодательством и необходимых демократическому обществу в интересах национальной или общественной безопасности, общественного порядка, защиты общественного здравоохранения или морали, защиты прочих прав и свобод. Российское руководство не смогло продемонстрировать, что предложенные меры необходимы для защиты каких-либо законных целей, а введенный новым законом набор обременительных административных требований и суровых наказаний представляет действительную угрозу и нарушает права НКО на свободу объединений, а также создает существенный потенциал для произвольного применения таких наказаний. Как заявил Специальный докладчик по вопросам защиты прав человека, «неправомерность требований, недостаток прозрачности, обременительные и длительные процедуры - все это способствует ограничению права на свободу объединений».(1)
Специальный представитель Генерального секретаря ООН по вопросам защиты прав человека отмечает, что в условиях, похожих на те, что превалируют сейчас в России, где «правозащитные организации имеют ограниченные ресурсы на местном уровне, законодательные требования о заблаговременном одобрении получаемых из-за рубежа средств финансирования существенно повлияли на возможность правозащитников осуществлять свою деятельность.»(2) Несмотря на то, что предложенный закон явным образом не требует такого одобрения, его принятие послужит сдерживающим фактором для НКО при поиске финансирования. В статье 13 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы декларируется, что «каждый имеет право, индивидуально или совместно с другими лицами, просить, получать и использовать ресурсы с явной целью продвижения и защиты прав человека, фундаментальных свобод мирными средствами».
Кампания по дискредитации НКО
Несмотря на все заверения об обратном, это законодательное нововведение представляется политически мотивированным и направленным преимущественно на работу НКО, независимых от правительства или критикующих власти. В различных интервью, данных средствам массовой информации, авторы закона и высшие российские должностные лица отрицали политическую подоплёку этих предложений и указывали, что требование регистрировать организацию как «выполняющую функцию иностранного агента» было позаимствовано из Закона США «О регистрации иностранных агентов», и как таковое не должно рассматриваться в качестве инициативы, направленной против какой-либо части российского гражданского общества.
Однако выбор формулировки «иностранный агент» на русском языке неизбежно вызовет сильные отрицательные коннотации для любого носителя русского языка в привязке к соответствующей НКО. Принуждение НКО по закону именовать свою работу как «функцию иностранного агента» и требование, чтобы на любой публикации, подготовленной и распространяемой соответствующей НКО в бумажном виде или в сети «Интернет», было указано, что она произведена организацией, выполняющей такие функции, представляется рассчитанным на то, чтобы делегитимизировать работу НКО, давая понять, что правозащитные НКО или другие голоса гражданского общества, независимые от правительства или критические по отношению к правительству, фактически служат иностранным государствам.
Это требование ясно выглядит как ещё один шаг, предпринятый российскими властями в продолжающейся кампании по дискредитации тех критически настроенных организаций гражданского общества, чья работа подняла критические вопросы в отношении правительства и парламента. За последние годы, и особенно за месяцы после парламентских выборов 2011 г. и президентских выборов 2012 г., эта усиливающаяся кампания включала, среди прочего, дискредитирующие публичные заявления и показ по национальному телевидению провокационной, преднамеренно вводящей в заблуждение и клеветнической информации о деятельности и целях некоторых НКО (включая правозащитные) и их руководителей. Это особенно относится к тем НКО, которые особенно известны своей работой по противодействию нарушениям прав человека, коррупции, нарушениям в избирательной системе и по защите окружающей среды.
Предложенные изменения законодательства после вступления в силу ещё больше увеличат и без того большие полномочия по надзору и контролю со стороны властей за гражданским обществом в России, и означают ещё один серьёзный удар по его жизнеспособности и независимости, а в некоторых случаях и по самому существованию НКО.
НКО в России участвуют в работе и оказывают жизненно важные общественные услуги в широком спектре деятельности, от прав человека до образования, от социальной поддержки до природоохранной гражданской активности. Гражданское общество в России после распада Советского Союза выросла очень значительно. Учитывая недостаточность и неустойчивость источников финансирования внутри страны, и то, что значительная часть этого финансирования предоставляется государством избирательно и в подавляющем большинстве случаев лояльным или «неполитическим» НКО, иностранное финансирование играет жизненно важную роль как единственная надежда для многих организаций гражданского общества, больших и малых. Многие из этих НКО оказывают ряд ключевых услуг российскому обществу, и незаменимы для защиты прав человека в России и способствования дальнейшему политическому, экономическому и социальному развитию страны. Многие будут вынуждены сделать выбор между принятием зарубежного финансирования и подпаданием под действие этих новых репрессивных правил, и отказом от этого финансирования и риском для самого существования организации. Также существует риск того, что многие финансирующие организации больше не захотят вкладывать средства в развитие гражданского общества в России в условиях нового законодательства.
Дополнительная информация
Сегодняшние изменения были введены быстро, и многие критики предложенного закона указывали на то, что не было ни времени, ни намерения со стороны авторов этого закона в Государственной думе и со стороны российского правительства провести его общественное обсуждение.
Соответствующий законопроект был быстро представлен на рассмотрение в Думу и одобрен во всех трёх чтениях в течение недели. Как ещё один показатель политической важности этой инициативы для российских властей и их демонстративного пренебрежения к широкомасштабной и острой критике со стороны широких слоёв российского общества против этих предложенных изменений и их авторов, вся фракция «Единой России» в полном составе стала соавтором предложенного закона, что было беспрецедентным поступком в российской законодательной практике.
Это уже второй раз в недавней российской истории, когда независимое гражданское общество становится мишенью удушающих изменений в законодательстве. Оба произошли в период президентского правления Владимира Путина. 10 января 2006 г. он подписал изменения в закон, установившие дополнительные требования к отчётности и ограничения на деятельность НКО в России. Эти изменения предоставили властям ещё большие полномочия по проверке финансирования и деятельности НКО в России. Принятый тогда закон подвергся широкой критике, в том числе со стороны организации Amnesty International (http://amnesty.org/en/library/info/EUR46/031/2006/en), как ненужная обуза, отвлекающая ресурсы от существенных программ, вводящая положения, которые не имели точного юридического определения и могли применяться произвольно, а также непропорционально строгие санкции. Эти требования были ослаблены при Дмитрии Медведеве, сменившем Владимира Путина на посту президента в 2008 г. Предлагаемые в настоящее время изменения законодательства носят гораздо более ограничительный характер, чем те, которые были первоначально введены в 2006г.
(1) Отчет Специального докладчика по вопросам защиты прав человека, A/64/226 (2009), параграф 54.
(2) Отчет Специального представителя Генерального секретаря ООН по вопросам защиты прав человека Нины Джилани, A/59/401 (2004), параграф 77.
#права человека #Amnesty International #Россия
