Законопроект о борьбе с терроризмом, направленный на окончательное одобрение в Верхнюю палату парламента (Сенат) Польши, предоставляет Агентству внутренней безопасности (АВБ) широкие полномочия (в том числе расширенные полномочия на осуществление слежки), не предусматривая никакого механизма по независимому надзору для предотвращения злоупотреблений и обеспечения надлежащей подотчётности. С принятием законопроекта возникает риск нарушения права на свободу, неприкосновенность частной жизни, свободу выражения мнений, свободу объединений, мирных собраний, а также запрета на дискриминацию. Amnesty International подвергла критике ускоренные процедуры рассмотрения и принятия законопроекта, а также практически полное отсутствие консультаций и реального обсуждения его с гражданским обществом.
Определяющей чертой законопроекта является расширение и консолидация полномочий АВБ, при отсутствии независимых механизмов по надзору за его деятельностью. Законопроект предусматривает, что АВБ сможет получить доступ к базам данных практически любого правительственного агентства (например, к базам других правоохранительных структур, агентства социального обеспечения, финансовых институтов, местных властей и многим другим), а также к базам данных частных компаний. АВБ сможет получить доступ к записям системы охранного видеонаблюдения (СОВ), камеры которой установлены в государственных учреждениях, на дорогах и в других общественных местах. Решения, связанные с обеспечением безопасности и разведывательными операциями, в том числе осуществление слежки и других видов наблюдения за теми, кого подозревают в терроризме, станет принимать исключительно АВБ после консультации только с Генеральным прокурором, который в соответствии с другим недавним законом, является одновременно Министром юстиции. АВБ действует скрытно, большинство операций проводятся совершенно секретно, что серьёзно увеличивает риск злоупотреблений властью.
Направленность законопроекта на усиление полномочий АВБ по осуществлению слежки является особенно проблематичной. В сочетании с расширением целого ряда полномочий по осуществлению слежки, закреплённых в принятом в феврале 2016 года Законе о полиции, законопроект о борьбе с терроризмом помогает заложить основу для осуществления беспрецедентного — со времён распада Советского Союза — доступа государственных органов к персональным данным и другой информации о гражданах Польши и всех, кто находится или проживает на польской территории. Более того, любой человек, который «мог быть связан с происшествиями террористического характера» будет внесён в составленный АВБ список, однако в законопроекте нет никаких положений о соответствующем информировании лиц, помещённых в этот список лиц, а также положений, разрешающих внесение изменений в этот список или предусматривающих удаление чьих-либо имён из этого списка.
Десятого июня 2016 года Венецианская комиссия Совета Европы приняла заключение о полномочиях по слежке в Польше, в котором Комиссия высказала мнение, что «процессуальных гарантий и материальных условий, определённых в Законе о полиции для осуществления секретной слежки, недостаточно для того, чтобы предотвратить его чрезмерное применение и незаконное вмешательство частную жизнь граждан». В соответствии с Законом о полиции, суды могут санкционировать отслеживание содержания коммуникаций на основе перечня преступлений, который Венецианская комиссия считает слишком широким; при этом не требуется оценивать соразмерность принимаемых мер. Доступ к метаданным, которые могут в той же или даже большей степени раскрывать личные данные, нежели содержание коммуникаций, может быть получен полицией напрямую, без решения суда. Amnesty International уже критиковала ранее Закон о полиции за отсутствие соответствующей защиты конфиденциальности коммуникаций, относящихся к профессиональной сфере, и отсутствие требования о том, чтобы правоохранительные органы на соответствующей стадии информировали тех, за кем ведётся слежка, о том, что за ними ведётся наблюдение, что исключает возможность получения правовой защиты от нарушений прав человека, связанных со слежкой.
Сочетание полномочий, закреплённых в Законе о полиции и в законе о борьбе с терроризмом, вызывает серьёзные опасения по поводу того, что право на неприкосновенность частной жизни будет нарушаться в ходе операций полиции и АВБ, а те, кто подвергся незаконной слежке, практически не смогут прибегать к средствам судебной зашиты.
Законопроект о борьбе с терроризмом также включает положение о 14-дневном содержании под стражей без предъявления обвинения в отношении тех, кого подозревают в действиях, связанных с терроризмом, на основании расплывчато сформулированного определения того, что представляет собой «действие террористического характера». В нормативных документах, которые прилагаются к законопроекту, содержатся сведения, которые можно использовать для того, чтобы выявлять лиц, подозреваемых в причастности или участии в «действиях террористического характера». Эти сведения включают в себя: высказывание «фундаменталистских лозунгов» представителями мусульманских организаций в Польше; информация, отражающая намерения иностранного гражданина из стран «высокого риска», приезжающего в Польшу для получения высшего образования или на учёбу; подробности, связанные с конференциями/семинарами/встречами с иностранцами из стран «высокого риска» на польской территории; подробности о планах создания исламских университетов в Польше; информация, связанная с участием граждан Польши в работе интернет-платформ (чатов или форумов) на так называемых «радикальных мусульманских сайтах»; информация о посещении мест содержания под стражей/заключения исламскими духовными лицами или представителями организаций, связанных с мусульманской верой.
Акцент, который делается на исламе и мусульманах, а также на иностранцах, является очевидно дискриминационным. Польские власти должны обеспечить, чтобы мусульмане и иностранные граждане не выделялись на расовой/этнической/религиозной основе, и чтобы сообщества, где проживают, работают и отдыхают мусульмане или иностранные граждане, не становились объектами слежки и наблюдения только на основании доминирующей в этих сообществах религии или на основании статуса тех, кто в них проживает. Вместо этого усилия правоохранительных органов должны быть направлены на определённых лиц, и должны основываться на обоснованных подозрениях в участии их в конкретных преступных действиях.
В настоящий момент максимальная длительность предварительного заключения в Польше составляет 48 часов. Введение предварительного заключения сроком до 14 суток в отношении вновь определённой категории - «подозреваемых в терроризме» - поставило бы Польшу в один ряд с Великобританией, где предусмотрен самый длительный период предварительного заключения в ЕС.
Любому лицу, лишённому свободы, должно быть в разумные сроки предъявлено обвинение, иначе его/её необходимо освободить; кроме того, ему/ей должна быть предоставлена возможность оспорить законность своего задержания. Любое лицо, оказавшееся в предварительном заключении, должно иметь доступ к адвокату по своему выбору в самом начале заключения и в ходе всех допросов. Они также должны иметь возможность связаться с членами своих семей, получать медицинскую помощь и другие гарантии в соответствии с международными обязательствами Польши в области прав человека.
Свобода выражения мнений и право искать, получать и распространять информацию также находятся под угрозой в связи с тем, что законопроект включает положение, разрешающее директору АВБ отдавать приказание о немедленной блокировке определённых сайтов без предварительного судебного разрешения. Только через пятидневный период суд обязан подтвердить, что приказ АВБ о блокировке сайта соответствовал польскому законодательству. Глава АВБ или Генеральный прокурор могут оспорить решение суда о том, что распоряжение о блокировке сайта не соответствовало закону. Апелляция АВБ или Генерального прокурора по поводу такого решения суда может основываться на расплывчатых основаниях обеспечения национальной безопасности; кроме того, остаётся неясным, какие именно доказательства АВБ и Генпрокурору необходимо представить, чтобы оспорить решение суда о том, что распоряжение о блокировке сайта не соответствовало закону. Законопроект также умалчивает о том, могут ли другие лица или организации оспаривать блокировку сайта.
Наряду с тем, что блокировка всего содержания сайта сама по себе вызывает серьёзное беспокойство, связанное с соблюдением свободы выражения, в любом случае блокировка содержания сайта не должна происходить без предварительного судебного разрешения. Судебного рассмотрения уже состоявшегося факта недостаточно. Более того, пятидневный период между блокировкой содержания и судебным рассмотрением может привести к тому, что содержание сайта будет недоступно для пользователей в отсутствие какого-либо предварительного судебного заключения о том, была ли подобная блокировка необходимой и соразмерной.
В соответствии с положениями нового законопроекта под угрозой может оказаться также свобода мирных собраний. Если оценка системы предупреждения о террористической угрозе достигает «высокого» уровня, законопроект предоставляет властям полномочия запрещать собрания и общественные протесты. Расплывчатое определение терроризма в польском законодательстве и отсутствие прозрачности в работе системы предупреждения о террористической угрозе, в том числе тот факт, что значительная часть разведывательной информации, которую вводят в систему, будет секретной, может привести к нарушению права на мирные собрания и права на свободу выражения мнений. В связи с недостатками законопроекта правительство может также использовать систему предупреждения о террористической угрозе для того, чтобы оправдать запрет мирных общественных протестов против политики правительства по целому ряду вопросов – например, по вопросам защиты окружающей среды, или социальной политики, связанной с проблемой абортов или вопросами ЛГБТИ.
Предлагаемые в рамках законопроекта меры особенно сильно затрагивают иностранцев в Польше. В соответствии с законопроектом, именно иностранцы в первую очередь могут стать объектами целого ряда мер по негласной слежке, в числе которых прослушивание телефонных переговоров, отслеживание электронных коммуникаций, а также слежка за телекоммуникационными сетями и устройствами. Подобная слежка будет разрешена по решению Генерального прокурора на срок до трёх месяцев; для этого не требуется предварительное судебное разрешение или наличие обоснованных подозрений в совершении противоправных деяний. Подобное выделение иностранных граждан является дискриминационным, и - особенно с учётом секретного характера слежки - может привести к расовому или этническому разделению. Законопроект не предусматривает процедурных гарантий для обеспечения того, чтобы конкретное лицо — он или она — было предупреждено о ведущейся слежке, могло оспорить её и получить доступ к эффективным средствам правовой защиты от незаконной слежки.
Закон также разрешает разведслужбам, полиции и пограничникам брать отпечатки пальцев, делать фотографии и сохранять данные об иностранцах, подозреваемых в незаконном въезде и/или пребывании на территории Польши, нахождении на территории, на которой действуют группы, отмеченный как террористические, или если имеется только подозрение, что данное лицо могло быть причастно к связанной с терроризмом деятельности; этой деятельности, как уже отмечалось, в польском законодательстве даётся крайне расплывчатое определение. В дополнение к существующей озабоченности по поводу соблюдения прав этих лиц на неприкосновенность частной жизни и презумпцию невиновности, особенно возрастают угрозы, связанные с дискриминацией по национальному и этническому признакам.
Польские власти должны тщательно проследить за тем, чтобы иностранных граждан не выделяли по национальному, расовому, этническому или религиозному признакам, чтобы их не возвращали принудительно и как-либо иначе не передавали из Польши в страну, где они могут столкнуться с угрозой судебного преследования или с нарушением прав человека, в частности, с пытками и другими видами жестокого обращения.
Наряду с тем, что государства приняли обязательства по международному гуманитарному праву защищать жителей на своей территории от неминуемой угрозы их жизни, законодательство в области прав человека также устанавливает чёткие критерии и ограничения в отношении мер, которые правительства могут предпринять для достижения этой цели. Нечётко сформулированные и чрезмерно широко трактуемые законы с лёгкостью могут применяться произвольно и порождать злоупотребления. Amnesty International призывает польские власти обеспечить, чтобы новые полномочия, предусмотренные законопроектом, а также контртеррористические операции осуществлялись в полном соответствии с международными обязательствами Польши в области прав человека. Польша должна продемонстрировать свою приверженность соблюдению прав человека и принципу верховенства закона, и не сосредотачивать власть в аппарате обеспечения государственной безопасности в ущерб правам человека и основным свободам.
Более подробно см.: Польша: Новый закон о слежке станет серьёзным ударом по правам человека, AI индекс: EUR 37/3357/2016, 29 января 2016, https://www.amnesty.org/en/documents/eur37/3357/2016/en/.
С полным текстом заключения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) можно ознакомиться здесь: Польша: О законе, принятом 15 января 2016 года о внесении изменений в Закон о полиции и ряд других актов, Заключение No. 839/ 2016, принято Венецианской комиссией на 107-м пленарном заседании (Венеция, 10-11 июня 2016 года), опубликовано в Страсбурге, 13 июня 2016 года. http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)012-e.
